论律师担任政府法律顾问工作的困惑及其解决办法

河南南云律师事务所   吕幸乐

[内容提要] 政府法律顾问工作是指由政府机构以及由政府机关聘请的律师和其他法律专家，依法为政府机关提供各种法律服务的专业活动。其中律师担任政府法律顾问，是由于其专业背景、实践经验和相对超脱的地位发挥了行政机关工作人员所无法发挥的重要作用。

[关键词]  律师   政府法律顾问  困惑

在我国推行依法行政的今天，律师担任政府法律顾问，积极参与政府依法行政，发挥了巨大作用。世界上许多国家和地区也都建立了比较完善的政府法律顾问制度，配备上相当数量的政府法律顾问，这些政府法律顾问在政府的决策和具体事务中发挥了重要的作用。随着1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》2004年《全面推进依法行政实施纲要》和2008年《关于加强市县政府依法行政的决定》这些国政府文件的深入贯彻执行，我国律师担任政府法律顾问的业务也逐步全面推广。

一、建立政府法律顾问制度的重要意义

（一）政府法律顾制度是构建社会主义和谐社会、树立科学发展观的重要举措。建设健康和谐社会最根本的途径就是通过积极有效的经济社会政策来解决历史遗留和现实存在的社会问题，通过一系列的制度设计来解决发展中遇到的困难和问题。其中很重要的一点就是要实现决策主体的多元化，要解决决策和决策实施过程中的所有权的问题。在贯彻科学发展观和以人为本的过程中，必须给所有的利益相关者发言权和监督权，建立由政府、社区居民以及非政府部门共同参与的综合决策机制。在这个综合决策机制中，富有法律实务经验的与各界人士打交道多的律师和其他法律专家队伍将发挥重要的作用，建立政府法律顾问制度如同建立一个有丰富法律经验的专家队伍的信息库，在必要的时候，将律师提供的技术和信息应用到决策的可行性研究以及决策的执行、监督和评估中，能使决策更充分考虑民众需求的层次性和全面性，建立人与人之间的相互信任和友好的关系，促进和谐社会的形成。

（二）政府法律顾问制度体现了科学决策、民主决策和依法决策的原则。这是政府法律顾问制度的核心意义。科学决策是目标。借助政府法律顾问的先进理论知识，可以更好地探寻事物的发展规律，降低决策的风险和成本，提高决策的质量。民主决策是保障。政府法律顾问制度作为公民参与行政决策的方式之一，有利于集中民智，凝聚民力，体现民意。依法决策是前提。依法决策是现代法治社会对政府行为提出的基本要求，任何行政决策都必须在宪法和法律的框架内进行。而政府法律顾问制度则是实施依法行政的重要而有效的途径之一，政府法律顾问为各级政府机关依法决策、依法管理提供专业的法律意见和建议，对于依法行政机制的建立，使政府的行政决策进一步走向规范化和法制化，有着不可替代的作用。

（三）政府法律顾问制度可以更好地推进政府机关依法行政。政府法律顾问制度有利于改进政府行政决策模式。政府法律顾问制度能保证一些决策制度更好地实施。我们不少政府机关在实践过程中总结经验，制定了不少决策制度，但这些制度的实施在一定程度上需要专家们的辅助。特别是律师参与到决策过程中来，有利于形成一种辩论的氛围，使政策在出台前先进行“审判式”论证，保证了决策的科学性，进而推进政府机关的依法行政。

（四）政府法律顾问制度有利于提高行政效率。行政效率是指在保证政府活动目标方向正确，并给社会带来效益的前提下，行政活动的产出与投入之间的比率。从传统的政治文化来看，政府法律顾问制度增加了决策的环节，会影响行政效率。但实际上，适当地借助法律智囊的作用有助于提高行政效率。行政系统具有开放性的特点，一个行政系统如果得不到外界的支持，必然难以维持生存。通过政府法律顾问制度，决策制定者可以获得更完整的信息，使行政决策更具有合理性和适用性，从而提高行政效率。

二、律师担任政府法律顾问困惑以及存在的问题。

（一）制度层面存在的问题

1、对政府法律顾问制度的认识不够。各级政府领导要充分认识政府法律顾问工作的重要意义，要使决策中的专家参与成为一种常态，而不是特例；要努力提高这项制度的效率，而不是使之流于形式或政治演示；要把政府法律顾问当成政府领导决策的参谋、处理纠纷的好帮手和了解社情民意的桥梁，在政府的一些中心工作以及重点、热点问题上要合理地借助法律顾问的服务，要善于利用法律顾问的服务；同时，也要利用法律顾问接触社会各方面、各阶层的机会，主动进行调查了解，收集有价值的信息。

2、有关政府法律顾问的制度建设不完善。政府法律顾问制度主要包括聘任制度、联络协调制度、日常工作管理制度以及责任落实制度等等。目前，比较普遍存在的问题是对政府法律顾问的选任标准不够高，资格审查不严，没有真正选取好政府需要的法律人才。一个比较突出的问题就是部分政府法律顾问把政府法律顾问看作是一项头衔，作为拓展自己业务的资本，重个人荣誉，轻责任履行，主动服务意识不强，而且部分管理机构对政府法律顾问的监督、管理力度不够，责任落实不到位，导致提供的法律服务质量不高。为保证政府法律顾问的工作到位，需建立一套渠道多、环节少的联络机制，配备好常设的联络员，把工作交办好，把文件转发好，为政府法律顾问创造良好的工作条件。

3、我国政府法律顾问制度发展还不平衡。就全国来看，这项制度发展极不均衡。有些地区已经比较成熟，有些则刚刚起步，还有些处于筹备阶段。要促进政府法律顾问制度的全面、协调发展，必须加强上下级之间的业务指导，尤其是对一些后进地区，要帮助他们推进政府法律顾问制度，最终形成比较完整的政府法律顾问机构体系。

（二）现实方面存在的问题

1、定位不适应新形势的需要。政府法律顾问参与的法律事务往往非常重大，非常复杂，而且非常紧急。但是，由于时间原因，有的重大决策顾问前期没有介入，不了解情况，又没有足够的时间去审查证据，更谈不上深入研究了。这种法律顾问工作严重后置化的顾问方式，阻碍了政府法律顾问工作的发展、完善。

2、潜力没有得到充分发挥。一个时期以来，由于政府法律顾问成员自身不断发生变化，又没有得到及时的补充调整，致使政府法律顾问工作不断弱化，加上一些顾问团成员工作的积极性主动性不够，对政府的依法行政等相关工作，缺乏积极的参与，知识积极的提供意见和建议。同时，由于法律顾问自身职业原因，出于职业收入考虑，“诉讼型”顾问职能相对强一些。这样的情况，导致法律顾问部分职能弱化，不能充分发挥他们的参谋、助手作用。

3、对律师担任政府法律顾问参与决策流于形式。在有些大型项目决策上，仍没有律师参与，甚至律师只能部分参与某个过程，很少全程参与，把顾问律师当作摆设，可有可无，律师在决策活动中提出的意见和建议，很少被高度重视。

4、部分政府领导对律师存在偏见，对律师担任政府法律顾问工作认识不到位，甚至对律师依法提出的建议有抵触情绪。目前在我国基本状态下，仍有相当一部分领导法律意识淡薄，有相当多的政府部门不理解律师、不配合律师工作，更有甚着还有个别政府领导对律师正常履行职责维护群众利益的行为视为与政府作对。

5、有些政府部门对律师担任法律顾问目的不明确，不是出于依法行政考虑，也不是依法治理工作的需要，而是缘于某位律师的个人关系。

6、律师担任政府法律顾问缺乏经费保障，政府没有把律师担任政府法律顾问的经费纳入财政保障，政府想聘请律师，基于单位没有专项经费，口袋羞涩。律师担任政府法律顾问费用标准混乱，各律师事务所相互杀价，恶意竞争，致使收费标准偏低，律师担任政府法律顾问成为一项极为廉价的服务。

三、律师担任政府法律顾问价值取向和优势。

为了解决律师担任政府法律顾问过程中存在的一系列问题，同时是政府机关及领导充分认识律师担任政府法律顾问重要要，我们必须是其了解律师担任政府法律顾问的价值观和优势所在，只有这样，才能更好的解决目前面临的困惑以及存在的一系问题。

（一）律师担任政府法律顾问有充分的法律依据。政府法律顾问制度的建立已有多年，政府法律顾问工作是依据国家有关法律规定进行的。1980年8月五届全国人大常委会第15次会议通过并发布的《中华人民共和国律师暂行条例》第2条明确规定，律师的主要业务活动之一，是接受国家机关的聘请担任法律顾问。这里规定的“国家机关”，应当包括各级政府机关及其下属的行政主管部门。1989年12月，司法部发布了第7号令《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》这一行政规章，具体规定了律师开展这项业务活动的宗旨、主要任务、业务范围、操作规程、工作职责和法律顾问团（组）的组织形式、以及司法行政机关对律师担任政府法律顾问工作的指导、监督职责等内容。通过行政立法，使政府法律顾问工作趋于规范。

（二）律师担任政府法律顾问不会造成律师执业中的不平等竞争。从全国的实践来看，只有少部分优秀律师成为政府法律顾问，但如果我们法律意识正确的话，就会清楚地认识到，建立在民事关系基础上的政府法律顾问关系与同样建立在民事关系基础上的企业法律顾问关系并没有本质的不同。律师为政府担任法律顾问，不会拥有份外的执业特权，因为法律顾问服务的顾问性质本质上不会产生任何特权，法律顾问意见只可能影响政府决策，不可能左右或决定政府决策，而这种“影响”作用恰恰是任何性质的法律顾问所必要的。况且，律师的执业权利只受司法行政机关和律师协会的影响，并不直接受他所提供法律顾问服务的政府的影响，而司法行政机关和律师协会不会也不能因某律师担任了政府法律顾问而赋予他执业上的特权。所以，政府法律顾问并不具有执业上的特权。从实践中看，已经建立政府法律顾问制度的地方还没有因政府法律顾问利用其身份参与不正当竞争而被投诉的案例。因此，政府法律顾问制度不会造成律师执业的不平等竞争。

（三）律师担任政府法律顾问不会对政府的执法责任制造成任何损害。政府执法责任制是政府建立的行之有效的监督制度，规范行政执法，遏制或减少行政执法中出现的问题。政府法律顾问组织，就其性质而言，是建立在专业服务合同基础上的法律服务组织。该组织与政府的关系是民事关系，因而它不是政府组织机构的一部分，没有任何执法权限，当然也就谈不上有什么执法责任；政府法律顾问组织所提供的服务是顾问性质的，主要服务方式是通过咨询提供意见和建议，意见和建议仅供政府或其行政长官参考。这种作为“外脑”的智力和经验支持本来也无须承担什么责任。所以，那种认为政府法律顾问制度对政府执法责任制会造成损害的认识是对政府法律顾问组织及其服务性质的误解。

（四）律师作为政府法律顾问不仅必要，而且有利于增强依法行政的意识。当然，我们也需要注意到律师可能对相关行政工作内容及程序，对行政机关的工作习惯和氛围等事项不甚熟悉，但是，这些都应当通过政府法律顾问服务的双方积极努力配合以及强调外聘法律顾问的勤勉尽责得以解决。笔者在此想强调，我们不仅要看到律师相对于其服务的行政机关的独立地位及其所具有的专业知识和实务经验，而且更要有勇气看到现有行政机关的法制工作机构本身的考核管理体制及其自身工作人员的法律专业素质及相关实务经验能力等方面存在的严重不足和缺陷。

 四、推动律师担任政府法律顾问工作的建议及可行性办法。

（一）对政府部门的建议。

1、政府部门及领导要加强对律师担任政府法律顾问工作的认识。随着我国民主化的进程加快，依法治国、依法行政的进一步全面推进，律师担任政府法律顾问单位逐渐认识到律师的积极作用，一些政府部门对律师存在的偏见、岐视和对律师抵触情绪也在改变。

2、建立律师担任政府的法律顾问长期有效机制和可行性制度。政府部门及领导要站在依法行政的高度，要构建社会主义和谐社会、树立科学发展观的思路，要求政府各部门建立律师担任政府法律顾问的制度。人民政府要求将律师担任政府部门法律顾问合同的签订作为依法行政或综合治理中的重要内容。律师担任政府法律顾问所起作用的情况纳入依法行政工作考核内容。政府的重大决策及重大合同行为上引入律师论证制度，律师风险评估制度。政府要充分认识到律师在金融、高新技术、物流、房地产、环境保护等方面产生的发展能够提供无可估量的智力支持和风险规避。

3、建立律师担任政府法律顾问经费保障制度。建议各级政府及政府各部门的律师担任法律顾问经费纳入财政统一预算专项拨付、专项专用、接受审计。参照国家赔偿办法的情况核定律师担任政府法律顾问费用，

4、建立律师担任法律顾问信息交流沟通制度将政府法律顾问团列入政府法定工作范围，政府律师可以列席政府常务会议、办公会议，同时作为一项制度固定下来。让法律顾问律师及时了解政府工作动向，为律师参与依法行政提供信息沟通条件，建立政府与法律顾问定期信息沟通制度。

5、建立律师担任政府法律顾问对规范性文件预先合法性审查制度。律师可采用研讨会、可行性论证会、辩论会、法律风险评估会等形式，参与政府规范性文件的制定、论证，让规范性文件能够最大显度代表民意的需要。

（二）对担任政府法律顾问律师的建议。

1、关于工作定位问题。为各级政府提供法律顾问服务，应当把握宏观，搞好服务定位，突出服务重点，注重质量和实效，为建设法治政府，维护社会稳定，创造和谐发展环境提供优质高效的法律顾问服务。律师担任市政府法律顾问要做好以下工作：（1）论证政府重大投资项目的法律可行性。市政府担负着基础设施建设的重大责任，这些政府项目投资大，投资周期长，涉及法律关系众多，且往往关系到百姓的基本利益。因此，政府项目的法律问题尤为重要。法律顾问可以作为项目的专项顾问，对政府重大投资项目的法律可行性进行论证，设计法律框架。在项目进行过程中，协调相关各方的法律关系，起草相关法律文书，参与谈判及决策过程，保障项目的依法进行以及政府资金的安全。（2）协助市政府预防及处理各种纠纷。市政府作为一个主体，同社会其他主体发生经济往来及其它民事法律关系是难免的。近年来，以政府为一方主体的经济民事案件大量增加，例如房屋租赁、房屋拆迁、建设用地、土地使用权问题，以及经济纠纷等较为频繁。而且，随着我国行政诉讼法的实施，政府成为行政诉讼的被告也时有发生。政府作为案件的一方主体，在案件起诉前解决的可能性很大，但是，由于政府长期以来缺乏这方面的专业人员，诉前调解工作十分滞后。政府法律顾问的介入，可以减少政府成为诉讼主体的几率，既解决了矛盾和问题又取得了良好的社会影响。

2、关于工作能力发挥问题。（1）要提高法律顾问业务技能。法律顾问在提供法律服务时，遇到的不仅仅是法律适用问题，很多是法律、政策及社会问题交织在一起，遇到最多的问题可能就是政策的适用问题。法律顾问要熟悉政策，并对政策合法性的适用后可能带来的法律风险做出判断，及时给政府提供风险提示，避免造成更大的损失。因此，提高法律顾问业务技能是做好工作的重中之重。（2）要明确法律顾问工作职责。按照法律规定的程序建立法律顾问为政府依法行政提供法律服务的关系，双方的权利义务均经协商后用契约条款固定，法律顾问则由政府聘请，按照合同享有权利和履行义务。

总之，律师担任政府部门法律顾问，对构建社会主义和谐社会、树立科学发展观起着积级和推动的作用。而目前，律师担任政府法律顾问具体工作中还存在着一系列问题，但要想解决这一系列问题，必须有我们律师帅先克服这此困难，提出可行性方案，是政府部门切实认识到律师担任政府法律顾问的重要性，是其加快律师担任政府法律顾问制度建设。