简述政府与社会资本合作（PPP）几种常见的融资模式
魏红旗
河南南云律师事务所
【内容摘要】
目前，我国各地基础设施及公共服务建设仍需快速发展，而地方政府财政资金有限，银行贷款也在缩紧，依靠土地收益又不可持续，18亿亩耕地红线又不可逾越。资金缺口，由社会资本弥补，通过市场化融资，吸引社会资本参与建设也成为了必然。因此，政府与社会资本合作（PPP）模式应运而生。
【关键词】
基本知识 融资模式 服务内容
【正文】
一、PPP模式基本知识
（一）PPP模式的含义。
广义的PPP模式是指政府与社会资本在提供公共产品和服务的过程中，建立的各种长期合作关系的统称。狭义的PPP模式是指政府与社会资本合作中一系列项目融资的统称。
政府与社会资本合作（PPP）模式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常PPP模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以维护公共利益最大化。
（二）推行PPP模式的意义。
推行PPP模式有利于提高公共产品质量和公共服务的水平；有利于控制和防范地方政府债务风险；有利于转变政府职能，使政府从公共服务的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”；也有利于解决新型城镇化建设资金的短缺。
（三）PPP模式的主要适用范围。
PPP模式主要适用于市政公用事业领域：如燃气、供水、供电、供热、污水及垃圾处理等市政设施；适用于交通设施领域，如公路、铁路、机场、城市轨道交通；适用于公共服务领域，如医疗、社会事业、教育培训、健康养老；适用于公共环境领域，如农业、水利、资源环境和生态保护；适用于文化设施领域，如文化旅游、文化场馆建设；适用于新型城镇化建设领域，如棚户区、保障房建设。这些项目既可以是新项目，也可以是改造项目。
（四）PPP模式的主要参与者
1、政府。政府部门筛选项目并作为项目的发起人，法律、政策和最低需求方面的风险由政府承担。政府直接通过项目实施机构对社会资本的授权及监管。政府监管方式主要包括：履约监管、行政监管和公众监督。
2、社会资本。PPP项目的设计、建造、财务、融资和运营维护等由社会资本承担。
3、项目公司。政府部门与社会资本合作成立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目公司从政府或授权机构获得建设和经营方面的特许权。
4、银行等金融机构。在PPP项目的资金中来自私营企业以及政府的直接投资所占的比例通常比较小，大部分资金来自银行和金融机构，且贷款期限较长。
5、咨询公司。由于PPP项目参与方众多、结构复杂、资金量大、项目开发期限较长、风险较大。因此，在项目的全寿命期内，都需要咨询公司的介入，指导项目的运作。
二、PPP项目几种常见的融资模式
（一）外包类融资模式
外包类融资模式，是较为常见的PPP融资模式，是政府通过合同外包的形式将一部分公共服务由社会资本提供，并通过政府付费实现收益，主要有委托运营、购买服务、BT模式。
1、委托运营模式分析
委托运营模式是政府将有存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。
政府采用委托运营模式的优势，是政府仍拥有项目的所有权，产权不需要转移；政府通过吸引社会资本，将本应由政府提供公共项目的维护责任，转交给社会资本承担，有利于转变政府职能，改变政府管理方式。政府采用委托运营模式的不足之处，是建设公共项目的资金压力大，建设任务重，仍由政府承担。政府在拥有项目产权的同时，对于社会资本项目融资吸引力减弱，而且合同期限不长。
采用委托运营模式对于社会资本方的好处是，不需要相对大量的资金，就可以进入公共服务项目。不足之处是，因不具有该项目的所有权，融资规模存在一定的限制。
2、BT模式分析
BT模式是指项目建设后移交，BT模式是一种新兴的项目融资模式，也是政府利用社会资本进行市政公用基础设施建设的一种融资模式。
BT模式的主要参与者为政府、投资方、项目公司、建设方、贷款银行。BT模式的建设项目、所有权是政府或政府下属的公司；政府将项目的融资和建设特许权转让给投资方；投资方是依法注册的国有企业；银行或其他金融机构根据项目的未来收益情况为项目提供融资贷款。政府及管理部门在BT模式运作全过程行使监管、指导职能。
BT模式适用建设期限较短、公益性或准公益性项目。此类项目虽自身不产生直接经济效益，但承载了地方政府的某种社会经济职能，通过此类项目的建设，能够带动相关产业或周边土地等衍生资源的发展与增值。
（二）特许经营权模式
特许经营权模式是由政府通过特许权协议允许社会资本从事某项公共事业产品或服务的经营活动，社会资本参与部分或全部投资负责经营所需的流动资金，在一定时间和一定范围内从事经营活动，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险，共享项目收益。特许经营模式主要有BOT、BOOT、TOT、ROT模式
2015年4月，国务院常务会议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，列举了如下几种特许经营方面的要求：一是在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营；二是境内外法人或其他组织均可通过公开竞争、在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益；三是完善特许经营价格和收费机制，政府可根据协议给予必要的补贴，并简化规划地址、用地、项目核算等手续。政策性、开发性金融机构可给予差异化信贷支持、贷款期限最长可达30年；四是允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据，资产支持票据，企业债，公司债等拓宽融资渠道。五是严格履约监督，保障特许经营者合法权益，稳定市场预期，吸引和扩大社会有效投资。
特许经营权PPP合作建设项目、通过竞争性谈判方式选定项目社会资本方，由社会资本在特许期内出资设计、建设、运营；建成后由政府或政府部门授予特许经营权并支付相应费用，社会资本方负责运营和维护，通过托管费用和经营业务取得合理利润。特许期满后，社会资本方将项目设施无偿移交给政府方，移交给政府方的设施、设备，应不影响其功能或使用。
BOT融资模式分析
1、BOT模式的概念，BOT项目融资模式（建设-经营-转让）是政府将一个基础设施项目的特许经营权授予社会资本方，由社会资本方在特许经营期限内负责项目设计、投资、建设运营，在此期间收回成本、偿还债务、获得利润，特许经营权结束后，将项目所有权移交给政府。
2、BOT模式的适用范围，BOT项目融资模式适用于自身具有一定经营性收入且需要较强专业运营、管理能力的项目，如高速公路、水厂、电站、环保、通信、火车站、飞机场等。
BOT模式或项目经营收入很重要，社会资本既可以获得利润，也有利贷款。
3、BOT模式的核心特征
（1）承包商在项目建设时，在授权期内通过运营项目或销售项目产品获取收入，并以此项目收费或产品销售权作为担保而取得建设项目的贷款，这种贷款是一种无追索权或有限追索权的融资；
（2）整个项目的设计、建设、运营以及建设项目资金的筹措等均由政府授权，承包商必须接受政府或其委托部门的监督和支持；
（3）在授权期结束后，政府保持项目的所有权，并拥有正常运营项目的使用权和收益权；
（4）运用BOT模式承建的工程一般都是大型资本、技术密集型项目，主要集中在市政、道路、交通、电力、通信、环保等方面；
（5）与传统模式相比，BOT融资项目设计、建设和运营效率一般较高，因此，用户可以得到较高质量的服务。
4、BOT融资项目的主要参与者
（1）项目的最终所有者（项目发起人）
项目所在地政府或政府指定的公司，在BOT融资期间，项目发起人在法律上既不拥有项目，也不经营项目，而是通过给予项目某些特许经营权和一定数额补贴，作为对项目建设、开发和融资安排的支持。在融资期结束后，项目的发起人通常无偿地获得项目的所有权和经营权。也称特许经营权融资。
（2）项目承包商（项目经营者）
是BOT融资模式的主体，项目承包商一般由一个专门组织起来的项目公司承担，在国内，往往由地方政府成立的融资平台担任。
（3）项目的贷款银行
除了商业银行外，政策性银行贷款在BOT模式中通常也扮演着很
（三）股权合作类融资模式
股权合作类融资模式是指政府与社会资本通过设立基金或公司股权转让与增资方式进行融资的模式，主要有以基金形式和以公司制形式进行的融资模式。
以公司制形式进行的融资模式，股权转让和增资项目，合同关系较为复杂。项目签订的合同文件包括《股权转让与增资协议》、《特许经营协议》、《合作经营协议》和《合资公司章程》。
（四）私有化类融资模式
私有化类融资模式主要分为BOO和BBO两种融资模式
三、河南南云律师事务所专业律师团参与PPP项目服务的主要内容
近年来南云律师专业律师团参与的PPP项目主要有新安县城市基础设施提升工程PPP项目融资模式；安阳市城乡一体化建设示范区14条城市道路PPP项目；汝阳县分布式食用菌扶贫基地建设工程PPP模式项目等。
南云律师专业律师团为以上项目服务的内容主要有PPP项目实施方案编制；PPP项目物有所值评价论证报告编制；PPP项目财政承受能力论证报告编制。
（一）PPP项目实施方案编制主要有以下几个部分：
第一部分 在项目概述里，主要介绍项目的基本情况、项目的名称、性质、建设地点、建设期限、合作期限、项目公司的股权结构、项目建设的必要性和可行性。项目采用PPP模式的必要性和可行性。
第二部分 在风险分配基本框架中，主要介绍风险最优分配原则、风险与收益对等原则、风险可控原则，项目风险分配的基本内容。
第三部分 在运作方式方面主要介绍，PPP项目运作方式介绍、项目运作方式的选择。
第四部分 交易结构方面主要介绍项目投融资结构、投融资安排、项目资产形成和转移、项目回报机制、项目配套
第五部分 项目合同主要介绍，合同体系拟定的原则、合同内容、特许经营权、合同生效的条件、合同双方的权利和义务、投资及融资情况、合同约定项目前期工作、工程建设、项目设施运营与维护、项目移交、项目考核标准及要求，可用性服务费及运营维护绩效费的支付和调价、履约担保、债权转让限制、保险、核心边界条件等。
第六部分 在监管架构方面主要介绍监管的原则、监管机构的设置、监管体系。
第七部分 采购方式的选择方面主要介绍，采购方式选择公开招投标方式，不确定因素考虑、采购的程序，对社会资本的资格条件的建议。草签合同，进行施工交割，再签订正式合同。
（二）PPP项目物有所值评价论证报告编制
首先介绍项目概况、编制依据、物有所值评价与定性评价和定量评价，最后得出评价结论。
（三）PPP项目财政承受能力论证报告编制
该报告也是首先介绍项目概况、编制依据、财政承受能力论证、财政承受能力评价基本思路、责任识别、支出测算、财政支出能力评估，行业和领域均衡性分析评估，最后得出结论。
以上内容主要介绍了PPP项目模式的基本知识及日常使用的几种常见的融资模式和近年来河南南云律师事务所为PPP项目服务的主要工作内容。