浅析PPP项目社会资本回报机制的完善
魏红旗 王玉佩
河南南云律师事务所
【内容摘要】
现阶段，在重磅的政策与资金的支持下，PPP模式被广泛运用到城市基础设建设中去，PPP模式是风险控制的政企合作模式，这也是未来的发展方向。但目前，我国PPP项目的商业模式还不成熟，配套的市场环境，政策规章等体系尚不完善，致使在这场政企合作的模式中出现了“雷声大、雨点小”的现象。而社会资本合理回报是当下政府与社会资本合作的最大痛点、痒点。
如何建立合理的投资回报机制，使政府在提高公共产品或服务供给效率的同时又能保证社会资本的适当盈利，避免社会资本投资周期过长，回报率过低的问题，是当前亟待解决的问题。本文主要围绕当前PPP项目的主要回报模式，社会资本合理回报存在的问题以及如何建立合理的回报机制等方面来对这一问题进行探讨。
【关键词】
社会资本回报机制 付费机制 盈利模式
【正文】
政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。在政府付费机制下，政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。政府付费是公用设施类和公共服务类项目中较为常用的付费机制，在一些公共交通项目中也会采用这种机制。
政府付费是指由政府直接付费购买公共产品或服务，其与使用者付费的最大区别在于付费主体是政府、而非项目的最终使用者。根据项目类型和风险分配方案的不同，政府付费机制下，政府通常会依据项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向项目公司付费。
(1)可用性付费(Availability Payment)是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费。
(2)使用量付费(Usage Payment)，是指政府主要依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费。在按使用量付费的项目中，项目的需求风险通常主要由项目公司承担。因此，在按使用量付费的项目中，项目公司通常需要对项目需求有较为乐观的预期或者有一定影响能力。实践中，污水处理、垃圾处理等部分公用设施项目较多地采用使用量付费。
(3)绩效付费(Performance Payment)是指政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费，通常会与可用性付费或者使用量付费搭配使用。
使用者付费，是PPP模式中的重要类型之一，是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。使用者付费类型的PPP项目根据项目所在行业的竞争性程度可以分为垄断性项目和竞争性项目。
垄断性项目，是指PPP项目在所涉行业中处于垄断地位，消费者在该特许经营区域内，根据生产经营和生活等需要或政策法律等规定，通常需要进行付费的项目。这种项目是消费者为了满足正常需求通常“不得不”进行消费，若不进行付费则给生产经营和生活等方面带来实质性的不便或者与国家的政策法律等相违背。例如污水处理、供热、供气、供电、高速公路、地下综合管廊等。
竞争性项目，是指PPP项目所涉的行业存在充分竞争，消费者可以自主性选择消费或者不消费。这种项目虽然也和消费者的生产经营和生活紧密相关，但是，消费者并非只能在该特许经营区域内消费，选择性很大。例如教育、医疗、文化旅游、产业园区等。
（三）可行性缺口补贴模式(ViabilityGapFunding，简称VGF）
可行性缺口补贴是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。
可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择。在我国实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。
可行性缺口补贴(ViabilityGap Funding)是指使用者付费不足以满足SPV成本回收和合理回报时，由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策等形式，给予SPV的经济补贴，一般表现为定期财政补贴方式。
根据财金[2015]21号文件相关规定，其常见的计算公式为：
当年运营补贴支出数额=[项目全部建设成本*(1+合理利润率)*(1+年度折现率)n/财政运营补贴周期(年)]+年度运营成本*(1+合理利润)-当年使用者付费数额
其中：
n为折现年数。
财政运营补贴周期为财政提供运营补贴的年数。
合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定
当前，地方政府推动心态急切，导致从操作原则上看，部分PPP项目名不副实，出现“伪PPP”项目，如国有企业和地方政府控制的金融公司，借道参与PPP项目建设，或者由政府承诺“保底承诺、到期回购、明股实债”，这正是政府付费机制下容易滋生的问题。
PPP项目中政府给予社会资本回报，系基于其提供符合条件或要求的公共产品或服务。从民事法律关系上讲，这是买卖关系，而非资金借贷关系。保底承诺和固定回报的回报机制因会导致PPP项目中的社会资本投资转为政府与社会资本之间的借贷关系，构成变相融资，违背了PPP初衷以及减轻地方政府债务的精神主旨。
目前，我国对PPP项目的财政补贴力度过猛，违背PPP模式的初衷。在中央政府层面， 财政部对存量项目的补贴达到项目金额的5%，按此比例估算，财政部的示范补贴总额至少在百亿人民币规模以上。在省级政府层面，各地政府落实PPP模式补贴。其中，省级政府加大对PPP省级的重点项目和示范项目的补贴。如PPP项目金额已超万亿规模的山东省，省财政对重点PPP项目规划、论证等前期费用给予补贴，同时，在2015年新上项目银行贷款，给予1-3年的银行贷款贴息。这样补贴力度，容易导致财政支出超支，也容易造成某类项目的供给过剩等问题，致使部分PPP项目名不副实。
使用者付费项目虽然不需要地方政府的财政支出，避免了财政压力，对创造新的商业模式和价值以及推动行业发展起到一定作用，但也存在一定的弊端。 对于垄断性使用者付费项目，因项目收益的可预测性，以及商业风险的相对可控性，则项目融资相对较容易，而对于竞争性使用者付费项目，情况则大相径庭，因其收益难以预测，且商业风险很大，往往很难获得项目融资，银行通常不仅需要股东提供担保或者以股东作为融资主体进行融资，更是对股东的要求相对苛刻。一般只有央企、大型国企或者上市公司，才可能获得融资机构的认可。而从另一方面，目前上述大型企业，尤其是央企或者大型国企很少愿意为某一项目成为如此大的融资风险。因此，此类项目很难获得融资，成功率自然很低。到目前为止，尽管各地方政府不遗余力的推出了很多的使用者付费项目，但是，能够成功落地的却仍然仅限于污水处理、供气、供热、地下综合管廊等垄断性使用者付费项目，而对于地方政府更为热衷的竞争性使用者付费项目，落地成功率极低。
正是由于存在诸多的风险及现实的难度，社会资本方不敢贸然进入，才使得众多的社会资本只能望洋兴叹，PPP模式难以大规模开展起来。
三、完善社会资本合理回报机制的举措
政府核定经营收费价格以及以购买服务、可行性缺口补助等方式，实现项目建设运营的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈利但不暴利”。在设置社会资本合理回报机制时，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。
首先，社会资本回报应透明合规，接受政府审计监督。 PPP项目基本为基础设施和公用事业项目等公益性项目，涉及政府财政支出或者公共利益，若社会资本投资回报不够透明合规，难以保障国家财政和公共利益。
其次，社会资本投资回报涉及的财政支出不应超出财政支出责任上限。根据财金[2015]21号《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
最后，政府不能通过保底承诺、固定回报等变相融资方式承诺社会资本投资回报。
政府付费机制下，社会资本回报的合理区间不是静态的，也不是在项目立项之初根据预测数据所能确定不移的，还需要基于项目运营过程中内部和外部情形变化作出动态的适宜性调整。因此需要设置适宜的项目运行过程控制和调整机制。主要方式可以采取设置价格调整、期限调整以及交易结构调整机制。
由于PPP合同的长期性，成本与需求的不确定即成为其显著特征。为了保证社会资本目标利润的稳定性，可通过设定最小需求保证或最小收益保证，即保底量设计来实现双方风险共担和社会资本的风险缓解机制,也是完善可行性财政缺口补助回报的一种较为有效的办法。诸如收费公路中的车流量保证、地铁项目中的客流量保证、电厂项目的购电量保证、垃圾及污水处理项目中的垃圾或污水处理量保证等。
在设计保底量机制时应注意应以以项目产出说明、经批复的可行性研究报告为基础，同时，保底量强调的是对最底使用量的保证，而不是最低运营收益或者固定价格。另外，政府方因保底量承诺而支出相应差额补贴或采购价，不是绝对的，还应考虑社会资本方实际成本支出等因素；最后，应当区分项目投资运营的商业风险与不可抗力、情势变更。使用量低于保底量是基于不可抗力或者情势变更等等双方无法预见的、不属于商业风险的客观原因造成，否则不能触发政府补充支出。
超额收益是根据超额收益率计算的，超额收益率是指超过正常(预期)收益率的收益率，它等于某日的收益率减去投资者(或市场)当日要求的正常(预期)收益率。使用者付费项目的实施机构应可从以下方面考虑，在合同中约定相应的奖励条款。首先，从超额收益提取奖金支付社会资本方。其次，超额收益由社会资本与政府按比例提成。最后，延期政府与社会资本方合作期限。
伙伴关系下PPP模式要以伙伴关系思维为基础，公私双方必须摒弃投入-产出的对抗思维，互相尊重且积极主动地参与到项目中去，共同做好如下几点，创新PPP项目盈利模式，达到资源配置的最优化，从而实现各方利益最大化局面。
当PPP项目供给的基础设施或公用事业建成后，必需相应的配套服务才能正常运转时，政府可授权PPP项目公司提供这种可以产生预期收益的配套服务(如餐饮、物业、绿化)，从而通过延长价值链创建现金流、补偿主体项目财务上的不可行。
PPP项目公司在提供政府需求的公共产品或服务时，可以附带生产出更具经营性的副产品(如广告、建筑作品知识产权的授权使用)，以此弥补主产品项目财务上的不可行
政府以对PPP项目公司进行补偿的方式，将基础设施或公用事业项目(地铁、隧道、环境治理等)周边一定数量的资源(如土地、旅游、矿产)的开发权出让给PPP项目公司，以捆绑的方式提高项目公司的整体盈利能力，以确保项目投资者获取合理回报，调动投资者的积极性，即所谓的资源补偿项目(Resource Compensate Project，RCP)融资模式。
对于社会资本而言，能够为其自身增值、为其发展助力的收益不仅限于货币形式的，还可以是提高知名度、潜在收益等非货币形式的，因此，PPP项目还可以冠名公共产品作为社会资本的回报，例如：丰田汽车公司捐赠350万元人民币在天津建造过街天桥，命名为“丰田桥”，虽然丰田桥无法产生任何直接现金收益，但丰田汽车公司通过得到该桥的冠名权，收获了巨大的隐性声誉收益。又如：丰田汽车公司负责了NBA球队休斯敦火箭队的主场——“丰田中心球馆”的投融资建设与维护，但并不负责其运营以收回建设投资，而是通过为体育场馆冠名，来吸引丰田中心球馆看比赛的火箭队球迷购买丰田轿车。
采用PPP不仅是为了解决公共部门的财政紧张，更重要的是借助社会资本的专业和创新，来提高公共产品的供给效率。因此，社会资本为了拓展其盈利空间，应在特许经营过程中充分发挥其主动创新积极性，通过管理或技术创新不断降低其运营成本。
例如：在湖南省长沙市东部近郊的长沙县，牛角冲社区与长沙绿动循环再生资源有限公司合作推出“绿色循环积分计划”，居民们在长沙绿动循环再生资源有限公司注册后，将领取到各自的专属二维码，居民们将家中可回收垃圾打包后贴上二维码投放到社区的专用回收桶后，公司会将垃圾运往循环分拣中心通过扫描二维码确定居民信息，根据垃圾的种类数量换算成积分录入用户账户，居民的二维码垃圾积分达到一定数量后可兑换生活用品或抵用小区的物业费。集中回收后再由PPP项目社会资本进行垃圾分类是一项耗时、耗力的事，而对于形成并投放生活垃圾的居民而言，垃圾分类却是举手之劳、轻而易举的事，长沙绿动循环再生资源有限公司通过二维码社区垃圾回收模式这一管理创新，充分调动了广大居民的积极性，大幅压缩了其进行垃圾分类的成本，进而极大拓展了其盈利空间。
总之，合理的社会资本回报机制，需要兼顾政府代表的公共利益和社会资本自身利益，PPP项目中社会资本的回报应在最大程度的有效降低政府负债与保证社会资本投资收益最大化之间寻找平衡点。既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。
具体而言，在PPP项目中，政府应退出具体投资运营事务，专注履行法定或合同约定的行政监管与绩效考核职责；而社会资本则自主发挥其在投融资、运营维养管理方面的经验特长，实现经济效益最大化。社会资本通过多元融资、精细管理追求投资回报，须在政府对公共产品有关服务和价格的监管之下，最终实现政府部门、社会资本和公众的“多方共赢”，促使PPP项目遍地开花。