PPP模式在我国的应用及问题探讨
贾高峰 许佳鹏
河南南云律师事务所
【摘要】
PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共产品和服务，以特许权协议为基础，彼此间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式虽然是近几年才发展起来的,但在国外已经得到了广泛的应用。近年来，我国也逐步引入了该模式，且该模式在我国的公共基础设施领域卓有成效。
【关键词】
公私合营(PPP) 现状 问题 建议
【正文】
公共基础设施是一个城市发展程度的重要标志，其完善程度对城市经济的发展、社会的进步和环境的科学发展起着至关重要的作用和影响，是城市可持续健康发展的基础和保障。面对社会需求不断增加、政府财力日渐式微的局面，再加上全球金融风暴对我国经济的冲击，政府已经无法提供太多的财力对公共基础设施提供投融资、管理、设施维护等。因此，公共基础设施的建设只有进行改革，效率和服务质量才能提高，才能更好地满足社会的需求。为了弥补传统BOT模式的不足，近年来,一种新的融资模式——PPP(Public—Private—Partnership)模式，即公共政府部门与民营企业合作模式应运而生。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。
采取公私合作的PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，将适度的市场竞争与政府规制相结合，可以在实现社会福利的同时也给企业带来利润，同时也能够增强公共基础设施可持续发展的能力。
1.国内PPP模式的应用现状
为了减轻政府的财政压力、优化资源配置、提高生产率，从90年代中期开始，我国一些地方政府就开始尝试在城市供水、节水、供气、公共交通、排水、污水处理、道路、桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等公用事业当中引入非政府投资。2014年4月23日，李克强总理主持召开的国务院常务会议，决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目，让社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域。
在基础设施建设领域引入社会资本，即通常所说的PPP模式，以前民营企业主要集中在制造业，而PPP模式则让企业得以进入公共事业领域，这是市场在其中所起的作用，市场主体能做的政府方不做，民营经济能做的国有企业不做。推广PPP模式，要建立起完善的行政监管程序以及有效的外部监督机制。
（一）80个项目率先采用PPP
国务院常务会议决定，按照《政府工作报告》的部署，在铁路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程等方面，首批推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。
会议提到，下一步将推动油气勘查、公用事业、水利、机场等领域扩大向社会资本开放。会议要求，要完善配套实施细则，推动基础设施和公用事业特许经营等立法，加强对落实情况的督促检查。
事实上，PPP项目在国内经历了一个漫长的历程：
相关资料显示：2002年，成都市政公用局将6条公共汽车线路的特许经营权进行拍卖；深圳市在水利、燃气、公交、电力等领域进行国际招标，实行特许经营。
2004年底，五家试点公用事业单位完成了招募引资工作；广州市政府通过合资、合作、参股、项目法人招标、BOT、BOR等方式，允许个体、私营经济主体投资经营城市轨道交通、公共交通、公路、桥梁、隧道、港口、站场、停车场、生态修复、污水处理、垃圾处理、排污管道、电力、绿化、园林、道路、能源、水利、公共信息网络、公共文化设施等基础设施和公共事业；上海友联联合体获得了上海市最大的污水处理项目——污水处理厂20年特许经营权，负责此项目的融资，建设以及20年特许经营权内的运营管理。
2005年以来，北京通过实行新建基础设施项目特许经营，有10个项目实现市场化融资50亿元；通过向国内外公开推出387个北京奥运经济招商项目，签订协议55项，协议金额达223亿元。
到2008年的总投资达2300多亿的公共事业项目中的大多数，都是以项目法人招标（特许经营）的方式进行。
但自2008年以来，由于政府推出大规模经济刺激计划，银行信用快速扩张，社会参与基础设施的规模逐渐萎缩。
到了2014年，PPP模式的推广显著加快，无论是项目还是制度建设均在全国多个省市推进，这一模式主要由各省财政部门推动。继2013年财政部在全国财政工作会议上专门召开政府和社会资本合作（PPP）专题会议之后，2013年3月，财政部又组织了全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干人员进行PPP专题培训班。推广使用PPP模式是支持新型城镇化建设的重要手段，估计到2020年城镇化带来的投资需求约为42万亿元。
实践证明，公私合作制(PPP)已是一条推进公用事业市场化改革的有效途径，国家越来越重视公私合作制(PPP)改革。
总体来看，PPP模式已逐渐被国人接受，国内对PPP的认识也正在逐步提高，并且愿意尝试这一模式。但是由于PPP模式引入的时间并不长，在应用中还存在着诸多的问题，尚需要完善和改进。
（二）部分城市已先试先行
PPP模式被看好的原因在于，政府与社会主体（企业）建立“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，可使政府财政负担减轻、社会主体投资风险减少。
江苏省财政厅召开全省金融工作会议提到，推广PPP融资模式，引导社会资本通过特许经营权等方式参与城市基础设施投资和运营。推动整合政府、社会和企业资金共同推进新型城镇化和基础设施建设，控制政府性债务和缓解财政支出压力，提高公共产品的供给效率。
有些城市已经先试先行，哈尔滨和洛阳作为部级试点城市，已经通过多个项目先行实践，而黑龙江、河南、江苏、浙江、上海、湖南等多个省市也正在密集展开调研，着手筹备项目。
除了研究项目，制定方案和政策也成为财政部门的内容之一。浙江省财政厅对外称，该省正在草拟具体方案，省级财政主要负责制度建设、风险监管。
在财政部层面，由于国家对部委内部设立机构审批较为严格，难以成立中央层面专门的PPP机构，因此地方政府层面成立类似PPP中心，成为较为可行的路径。之所以要搭建PPP机构，主要在于目前PPP推广中的混乱局面--没有统一的部门管理，而PPP项目分属各个政府部门，项目做好后又缺乏统一的监管。
2.PPP模式在我国公共设施建设的应用中存在的问题
（1）在公共设施建设过程中低效与寻租现象普遍
由于政府自身的运行以及向公众提供公共产品存在交易成本，且政府系统缺乏明确的绩效评估体系，因此在公共设施建设过程中，常会出现“政府失灵”的现象。政府官员也是理性的经济人，公共产品在政府作为投资主体时也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。比如，由于现在还没有一套统一的流程规范，因此，政府官员有时会为了获取更多的利益而为PPP 模式在应用过程中设置繁多的名目以获取更多利益，从而造成社会公共设施建设的低效。
（2）风险分担没有相应的结构
在这种特殊的经济属性和特征情况下，PPP模式在基础设施建设中难免会存在一些竞争、财务、需求和营运等方面的风险。在我国缺乏专门负责风险管理的结构，致使PPP模式中基础设施建设受到很大的限制。
（3）法律法规制度不健全
PPP项目实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行的。但现阶段中国，相关的法律法规出台较早，其中大部分内容是针对项目BOT而不是针对PPP模式制定的，而且多为部委规章或地方性管理条例，这种开放式的构架不利于国家对PPP项目的统一管理，而过多的管理办法也可能出现相互矛盾。同时，对于PPP项目运作过程中的诸多具体问题等均未涉足，客观造成国际上PPP项目融资的一些惯例和做法与中国现行的法律、法规是相冲突的。法律不健全、不完善是制约PPP模式在中国发展的主要障碍。
PPP模式的优势要想正常的发挥，必须要有一个健全的法律法规制度来保障。比如，依照法律，土地使用权要经过拍卖、招标、挂牌等方式才能获得，然而政府依照土地使用权出让制度的话，就难保中标获得土地使用权的人一定就是特许经营人。
（4）PPP模式中政策支持体系不完善
目前，在我国城市公共设施的建设运营过程中，政府部门身兼直接投资者、直接经营者和直接监管者的三项职能，很容易在具体的工作中产生混淆。政府的职能混淆为发展公共事业带来许多不利。此外，政府还承担着政策完善的身份。在管理过程中很多不可预见的事情随时会发生，这就需要政府不断的去完善体系，利用多重身份来发现问题并予以解决。
（5）私人部门融资存在障碍
相对于其他投资主体而言，私人部门在融资上表现出融资渠道窄、融资成本高以及融资规模小的缺陷，使其在参与公共事业建设中处于不利地位。私人部门的融资困难，严重地制约了私人资本投资于公共事业项目。另外，PPP项目风险的分配难以达成一致。PPP模式在实际的应用中公共部门和私人部门往往就项目中风险的分配难以达成一致，大大延长了双方谈判的时间和增加了交易成本。
3.国外PPP模式的经验借鉴
英国是最早采用PPP模式的国家，在采用该模式的诸多国家中也是最典型、最前端的。在英国，采取PPP模式进行城市公共设施建设取得了巨大地成功：其中，80%的工程项目都按规定工期完成，20%未按期完成的，拖延时间最长没有超过4个月，而常规招标项目按期完成的只有30%；同时，80%的工程耗资均在预算之内，20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案，而按一般传统招标方式工程耗资在预算之内的只能达到25%。
目前，基于PPP 模式的投资项目已经贯穿英国政府活动的各个领域。按照英国的经验，适用于PPP模式的市政工程的范围被确定为公共交通、医疗、公共安全、国防、教育、公共不动产管理等。这项划分对于PPP模式在世界范围内的应用都起到了指导作用。美国是一个法制建设比较发达的国家，各项品目众多的法律条款是美国社会各项生产活动的前提和保障，也是美国运用PPP模式进行城市公共设施建设的一个亮点。美国政府将建设城市公共设施的有关项目通过合同承包给私人部门进行，由私人部门进行生产与经营，其产品由政府购买。合同贯穿于PPP模式施行的整个过程，通过合同来确定利益相关方的权责划分以及利益分配，将各方的诉求以清晰的合同条款加以明确，可以减少纷争，简化流程，具有法律保障效力。这些经验对于我国在如何完善合同法等方面都有借鉴意义。
对我国来说，私人部门参与城市公共设施的供给是市场经济不断发展的必然。通过公私合伙，可以在很大程度上弥补双方的不足，使城市获得长远的发展。PPP模式在国外的发展经验对我国城市公共设施的供应提供了清晰的思路，对于公共部门与私人部门合作供应准公共产品具有重要的借鉴意义。
4.PPP模式在我国公共设施建设中应用的改进建议
结合目前PPP模式在我国应用存在的问题和国外的先进经验，PPP模式的应用应该从以下几个方面进行改进。
（1）建立健全相关法律法规体系
只有健全PPP模式的相关法律制度环境，才能极大增强投资者信心、降低项目风险。PPP模式涉及领域范围广，内容繁多、文件复杂，政府作为项目运作的指导者和监督者，应从公共利益的角度出发，建立起一整套规范的、标准的PPP项目执行流程，通过提供技术的指导和相关政策的扶持来促进项目的具体运作，确保PPP项目公开、公正的运作。明确界定政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险，进而保护双方的利益。
（2）完善投资市场
采用PPP模式，需要长时间评估，进行复杂的合同谈判，实现合理的风险分担，并实行有效监管来防微杜渐。因此，政府推进PPP模式非常需要专业机构的支持。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术和相关政策支持，另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。
（3）形成有效的监管体系
政府监管是一套行之有效的监管体系中最主要的组成部分，发挥着极为重要的作用。当然，通常一个基础设施的投资需要较长的时间才能收回，所以政府也必须建立一个适合项目长期发展的程序，并有一个相应的监管规则。值得注意的是，在运用PPP模式进行我国城市公共设施建设的过程中，所有涉及的利益相关方必须都要纳入监管的范围。因此，应该确立一套良好的审计、监督体系和方法，对建设项目实施过程中灰色地带加以监控，确保PPP模式能够健康有效地应用实施。
（4） 政府主体适度放宽政策标准
对PPP模式推广并不是说政府主体完全退出相关领域，其仍然是该基础设施领域的重要主体。在基础设施建设方面，我们要积极欢迎大规模的私营企业参与。政府相关的特许权政策要适度放宽，让投资者感到有利可图，这样才能真正吸引大量的投资，比如允许投资者进行广告、商业及房地产的开发。
另外，政府部门作为PPP模式的一方，其管理方式和运行机制要适应这种变化。对建设项目，应注重采用合同管理这种与市场经济要求相适应、符合国际通行做法的经济手段。通过合同管理，控制工程质量、进度和投资规模，达到投资效益和社会效益最优。当经济活动各方出现问题或纠纷时，主要依靠经济或法律手段而不是行政干预来解决。增强服务意识，建立各相关部门之间并联式的项目管理模式，超前做好项目选址、投融资方案、规划设计条件、土地供应方等方面的工作，对项目起导向作用，使改革的成果落到实处。
（5）建立有效的风险分担机制
风险转移和风险分担是PPP模式的核心环节。项目的不同阶段会有不同的风险，原则上，风险应由最能控制风险发生的一方承担，属于经营活动自身产生的，由投资者承担，而超出投资者控制范围的风险，如法律风险、利率风险等，则应由公共部门独立承担，或由公私双方通过平等协商来共同分担。
（6）相关人才的培养
PPP模式是理论与实践高度结合的一种模式，该模式操作难度大，不仅需要经济方面的人才，还需要诸如法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。在工程建设领域，相关的技术人才在我国并不缺乏，但是懂得国际惯例并能据此进行工程项目管理的人才却是寥寥无几。由于PPP模式引入我国时间较短，且具有国际融资项目的性质，在这方面确实属于短板。因此我们要注重加大对复合型、开拓型人才的培养力度，使私营企业甚至外商对我国的投资环境充满信心，高效率地完成PPP模式项目的立项、签约、实施。
综上所述，学界已普遍认可并成功实践了PPP模式在公用事业领域里的应用与推广。但是，对于该模式具体适宜于哪些项目、不同类型的PPP模式如何在具体项目上适用、如何有效防止私营企业在该模式中的垄断、政府的诚信度如何在该模式上体现、政府应采取何种监管模式来参与运营以及如何构建合理有效的监管体制等问题，尚未得到有效地解决，建立健全相关法律法规的工作任重道远。